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0 編者的話 1 以專業能力管制核安 「安全」為核准重起的唯一考量 2 核二廠螺栓事件始末
以專業能力管制核安 「安全」為核准重起的唯一考量

1 以專業能力管制核安 「安全」為核准重起的唯一考量

停機時間的損失和壓力應該由台電自行承擔,管制機關唯一考慮的因素只有「安全」。

問:核二廠1號機螺栓事件是全球首見,原能會無前例可循。請問原能會是採取何種模式進行管制作業?原能會是否有向國際通報此事件?

答:原能會在接獲台電通報並進行初步調查之後,曾將此事件告知美國和日本的管制機構,一方面因為與核二同型的電廠都在這兩個國家,另方面他們和原能會有密切的合作,希望可以獲得協助提供相關資訊。美方和日方回覆確認,不曾發生過像核二廠這類事件,但有其他系統螺栓損傷的案例可供參考,其中美國1973年有一座壓水式電廠蒸汽產生器基座螺栓曾發生應力腐蝕龜裂事件。

核二螺栓事件非屬需國際通報事件

不過,上面所說和國際上的聯繫並非「通報」,因為根據國際原子能總署國際核能事件分級(INES)制度,要發生二級或二級以上的事件(故)才需通報,而這次核二廠1號機螺栓事件還不到這個程度。

核二廠1號機螺栓事件雖屬「首例」,但並非「無例可循」。因為過去40幾年國內外的核電運轉歷史中,發生和核二的例子類似的材料損傷的案例不勝枚舉,因此對於如何處理這種事件,包括經過什麼樣的調查和評估程序、根據什麼準則進行評估、以及如何在排除肇因後及確保安全的情況下考慮電廠恢復安全運轉的程序等,都已經有嚴謹的國際規範和案例可循,國內也有處理材料破損案件的經驗。

圖 1. 蔡主委陪同立委視察核電廠
圖 1. 蔡主委陪同立委視察核電廠


發現螺栓斷裂,原能會立即調查評估及追蹤

我再簡要作個說明:核電廠有嚴謹的「營運期間檢查與測試計畫」,針對不同組件,規範不同的檢驗或測試頻率和方法,核二廠兩部機組的錨定螺栓在國際規範中,是每10年須作一次目視檢查。

當2號機在去年10月檢查時,發現有1根螺栓斷裂後,原能會立即要求台電採用更嚴格的超音波檢測,來執行1號機大修時的錨定螺栓檢測。

今年3月23日當接獲通報在台電檢測中發現有螺栓斷裂,原能會立即派員到現場調查,同時成立專案小組,包括邀請會外專家學者參與審查台電所提出的損壞肇因分析和安全分析報告。從4月3日到5月14日之間共召開4次審查會議,總共提出107項審查意見,並執行兩次專案視察。

在第4次審查會議確認肇因和相關安全議題已澄清,修復後的狀況能符合原設計功能與規範,且台電的機組起動安全評估報告可以接受之後,本會核管處即著手撰寫安全評估報告,同時與每位審查委員逐項清查107項審查意見,確定台電的回覆審查委員都可接受,於6月11日完成安全評估報告。

處理螺栓案長達2個半月,技術面非常嚴謹

這只是完成本案的部分,本會核管處還必須確認其他大修檢測、測試及大修視察議題都完成審查,才在6月18日通知台電提出大修後再起動申請,這中間光是處理螺栓案的時間就長達2個半月,從技術面而言過程非常嚴謹,而且所有相關資料都公布在原能會的網站(http://www.aec.gov.tw)。其中安全評估報告的內容除技術性的評估之外,也記錄原能會專案審查小組委員提出的問題和處理的過程,同時也盡力對事件調查期間各界的質疑提出說明或澄清。

原能會有足夠的經驗和專業能力執行安全管制

雖然原能會已依據安全評估報告的結論,允許台電公司重新啟動核二廠1號機,但仍要求台電公司須確實執行評估報告提出的10項後續管制要求和2項後續加強監測方案,其中包括要求核二廠1號機,在未來每次大修時都需要確實執行螺栓超音波檢測。原能會對本案的處理與技術評估的內容後續也將會在國際上接受嚴謹的檢視,如果未來在國際上的檢視或討論發現我們的處理或評估尚有不足之處,我們會及時檢討或採取必要措施。

總之,這次事件雖然是國際上首例,但是原能會有足夠的經驗和專業能力來執行安全管制。

問:本事件引起各界嚴重關切,質疑聲浪不斷,對原能會管制作業造成哪些困擾?

答:各界關切的原因我歸納為:妳剛剛提到的國際上「首例」以及錨定螺栓在設計上是「與廠同壽」,但是背後更重要的原因,我認為是因為受到日本福島事故的影響,把核二螺栓的事件聯想到核災。

「首例」的部分在上一個問題已講過。
「與廠同壽」的部分,核能電廠的設計雖然很複雜,但是它和一般火力電廠或工廠一樣,有些組件需定期更換,到時間即使還沒壞也得換,而有些組件的設計壽命和整廠的預定使用年限一樣,這些組件則要透過定期檢測或視使用狀況作評估,並不代表它一定不會或不能有問題,這也就是為什麼核電廠有嚴謹的「營運期間檢查與測試計畫」的原因。

圖 2. 檢測並安裝新螺栓
圖 2. 檢測並安裝新螺栓


國際核能重大事故沒有一件是因材料損傷所造成

這個計畫的目的就是要及時發現問題而即早修復。剛剛提到國內外過去在運轉中或大修時發現材料損傷或設備損壞的案例不勝枚舉,我曾在清華大學開研究所的課程「核能結構材料」,相關案例一個學期都講不完。

重點是歷史上發生「國際核能事故分級」四級事故以上(包括三哩島、車諾比、福島事故)和三級嚴重事件的紀錄裡,沒有一件是因材料損傷所造成。背後的原因絕不是運氣,一方面是因為營運期間檢查測試計畫有效果,另一方面是即使沒有及時發現,在設計上也有足夠的安全餘裕,使不致影響安全或有多重安全設備來彌補它的功能或進行保護,使不致導致事故發生。

至於有造成哪些困擾?我想,這次事件受到嚴重關切,在專業上促使我們更用心更慎重釐清問題,同時也讓我們有機會瞭解民眾的看法,我們也儘量在安全評估報告中回應這些看法或質疑。當然在整個過程中也增加了不少工作負擔,不過相信對我和參與的同仁而言,是一個很好的學習機會。

問:停機1天,台電將超支1億元的燃料成本,原能會對於核准機組重起的時間是否感到壓力?

答:事件剛發生時,調查和審查是我們專案小組的重點工作,那時候專業的嚴謹度和電廠的安全是唯一的考量。最重要的工作是澄清肇因、確認肇因是否已排除,以及確認起動的安全。停機時間的長短不會在我們同仁的考慮之中,我相信時間的壓力是在台電。

等到澄清肇因、確認肇因是否已排除,以及確認起動的安全等專業工作已經完成,開始進入安全評估報告撰寫的階段,我可以感覺到同仁承受很大的壓力,除了專業嚴謹度的壓力之外,是否有時間的壓力,我不得而知。

圖 3. 原能會執行不預警視察,圖為核二廠主控制室
圖 3. 原能會執行不預警視察,圖為核二廠主控制室


管制機關唯一考慮的因素只有「安全」

從主管的角度來看,我們並沒有因為時間的因素而給同仁何時完成報告的壓力,反而會要求高品質的專業內容,因為本案將來在國際間也要受到嚴格的檢視。我們也要求在報告中要對各界提出的質疑有詳細的回應,而且因為要求審查委員簽字,所以與每位審查委員都必須作充分的討論,因此在這樣的要求下,我相信同仁們也無暇去考慮停機1天台電會損失多少了。我再次強調,停機時間的損失和壓力仍然應該由台電自行承擔,管制機關唯一考慮的因素只有「安全」。

管制法規與程序背後都有目的和經驗的累積

在此解釋一下外界有關我們「火速」核准台電起動申請的批評,這是一種誤解。前面提到本案經過超過兩個半月的調查、審查和安全評估的過程,會被外界誤以為「火速」核准的原因,可能是從台電於6月18日上午送起動申請算起,那是對本會行政程序不了解所致。

依照機組大修後起動的管制程序,本會核管處必須在確定所有和大修視察相關議題均澄清,以及起動前依法需滿足的條件均具備的情況下,才會通知台電可以提出起動申請,而最後的起動申請許可只是對所有文件作必要的行政程序的確認。換言之,實質的審查在通知台電可以提出起動申請之前都已經完成。相關程序本會在6月20日的新聞稿中有補充說明。

問:部分立委認為原能會核准重起,未經立法院同意是藐視國會。請問國際間機組重起的管制監督作業都是管制機關自主決定即可嗎?

答:是的,國際上核電廠大修後的起動都是該國的安全管制機關依法自主決定即可。

有些人會舉日本在福島事故後核能機組再起動的例子,似乎日本政府更高層以及地方政府都介入再起動的決定,一方面是因為這些例子牽涉到日本政府在福島事故後訂定新的安全標準和壓力測試,因此有別於一般大修後的起動;另一方面,日本電廠多與當地地方政府有簽訂夥伴關係約定,地方政府平時就有人力編制參與電廠的安全監督。

國際原能總署非常強調管制單位的專業性和獨立性

事實上,世界各國的電廠所在地政府參與核電廠相關事務的模式都不太一樣,但安全管制機關的權責和相關組織體系則都遵行國際原子能總署的安全指引;在這個安全指引中,國際原子能總署非常強調管制單位的專業性和獨立性—其中獨立性包括排除行政單位的干涉,以避免開發和管制立場的衝突,也包括非專業因素的干擾。

國際原子能總署幾年前開始對會員國提供整體管制效能審查服務(IRRS),對於有核電廠國家的安全管制機關和組織效能進行評鑑。日本是最早接受這項服務評鑑的國家之一,評鑑結果曾指出日本的管制機關因為隸屬於負責能源規劃的經產省(相當於我國的經濟部,屬於能源開發單位),因此不符合獨立性的原則。

這次福島事故後日本政府進行組織調整,已決定在環境省下成立一個獨立運作的「原子力規制廳」;而且國際原子能總署也考慮將原本是自願性的IRRS改為強制性,同時也會要求被評鑑的會員國必須改正缺失,以健全各國的安全管制機關與機制。

原能會審查委員已接受台電提出的事件肇因和相關安全分析

至於所謂「未經立法院同意即同意核二廠重新起動」的部分,由於核二螺栓斷裂的案子受到外界關注,因此立法院教育及文化委員會曾邀請原能會於4月中旬列席作專案報告,這次會議中通過將近30項決議,而原能會接受國會監督當然有責任要盡全力執行這些決議。

事實上不只是這些決議,只要是個別的立法委員要求提供的資料和說明,我們都會盡全力配合。可是很遺憾的是委員會原排定5月23日要原能會去作專案報告,雖然那時候我們尚未完成安全評估報告,但是核管處告訴我除了幾位委員對台電的回覆還有意見外,對於事件肇因和相關安全分析都認為可以接受,相關進度和技術細節在我們準備的專案報告書面資料都有描述,可是當天卻因在野黨立委的杯葛而無法開會。

原能會應該同時也樂意接受立法委員監督

隨後執政黨立委另覓場所要求我們去作報告,也受到阻礙,後來執政黨黨團只好在黨團辦公室召開記者會,在記者會中我簡單報告當時的審查結果。我也特別強調安全沒有藍綠之分,不分政黨原能會都有責任向立委說明。

在此期間有幾位立委詢及進度,我們都表明只要教育及文化委員會排入議程,隨時可以去作專案報告,可惜一直到委員會排定會期期間都沒有機會。而核管處仍然繼續處理安全評估報告的撰寫工作和審查委員的意見,因此在6月11日完成報告之後,我們確實面臨依法行使管制權和執行教育及文化委員會決議的兩難。如果因為要執行專案報告而等到立法院下個會期,台電停機的損失雖然不是原能會的首要考量,但是在安全可以獲得確保的情況下,就不能不考慮了,畢竟停機的損失是要全民買單。

兩難中,原能會核管處選擇依法行政,核准起動

我也不諱言我們的法規會曾作過評估,認為委員會的決議無法律效力,僅為建議性質,因此在核管處完成其他大修起動議題的審查之後,6月18日核管處即依法同意核二廠1號機起動。那兩天正好有預告颱風來襲,因此也有民眾來電關心颱風可能影響電廠起動的安全性。事實上,從原能會同意起動後,電廠相關人員作起動準備與進行操作程序,到升功率到滿載、併聯等需要大約2天的時間,這中間的過程原能會都仍持續進行監督(譬如併聯的動作還需要核管處的同意)。至於颱風的因素是台電必須注意考量的,法規中有專門針對颱風的因應措施和操作程序,只要台電依照法規操作,安全是可以確保的。

原能會網站特闢專區,提供本案相關資訊

也有人批評應該要對民眾說清楚,澄清所有安全疑慮後才能讓核二起動,這個批評我個人誠心接受。在事件處理過程的兩個多月期間,隨著安全審查的進度我們也盡力利用各種機會(包括媒體)作說明,並回應外界的質疑;原能會也特別在網站上闢專區,提供本案相關資訊,同時彙整Q&A針對外界提出的主要問題作說明。

安全評估報告的內容不同於過去,除了技術性的評估之外,也紀錄原能會專案審查小組委員提出的問題和處理的過程,同時也盡力對事件調查期間各界的質疑提出說明或澄清。因為這個事件本身的專業性較高,我必須承認要說明到一般民眾可以看得懂實在不容易,而且專業性的說明和澄清也不是媒體會有興趣的,資料公布在網站的效果也有限,因此在有限的人力、資源和時間的限制下,確實在民眾溝通和說明的部分做得還不夠。

原能會持續努力資訊公開透明與民眾溝通

我想核能簡訊的讀者很清楚,因為我曾經接受核能簡訊的採訪談到原能會有關資訊公開透明和民眾溝通、民眾參與監督的一些作法,我們把這些工作納入原能會的願景以及重點策略性目標。早期這些工作只有編訓科少數幾個同仁在做,而現在幾乎每個業務單位都要做,可是仍然受限於人力和資源;所以工作重點只能放在核電廠附近的民眾、學校、民間團體和地方政府以及醫療院所人員(包括志工)和他們宣導的對象,接觸面仍十分有限。如何把接觸面再擴大到廣大民眾,是我們長期要努力的方向。

問:可以預見日後只要有核電廠相關狀況發生,核安管制工作都會遇到類似的嚴峻挑戰,請問原能會將如何因應?

答:我想您的推測是合理的,平常只要是核電廠有發生狀況,本來就容易受到媒體的關注,尤其是日本福島事故後,媒體和民眾對核電廠發生的任何狀況很容易會聯想到核災,所以會特別擔心核電廠的安全,這也是必然的。

原能會能做的事情,一方面加強管制人員的專業能力,尤其是近幾年來國際上積極推動的「預防性管制措施」,目的就是及早發現問題,即時採取行動使事件或事故不會發生。例如國內外其他電廠的經驗回饋、風險告知管制技術與規範、國內已執行多年的管制紅綠燈制度等。

圖 4. 安裝新螺栓的情形
圖 4. 安裝新螺栓的情形


平常就要建立管制機關的信任度

事實上,近十多年來包括三哩島事故後的經驗回饋、安全文化的推動與落實以及預防性管制措施,已使國內運轉中3座核電廠的營運和安全績效在世界評比名列前茅,但是永遠有加強的空間;另一方面,若發生事件或事故,我們仍會以安全和專業為第一考量,進行嚴謹的評估和監督電廠完成改善。

至於媒體與民眾的反應,平時就要與地方政府、媒體、民眾多溝通,做好最基本的資訊公開透明,平常就要建立管制機關的信任度,否則等事件或事故發生再溝通是很困難的。理想是如此,實際上是很不容易,不過我們還是要朝理想盡力去做。

問:許多立委與環保團體針對主委個人提出不友善的言論或行動,請說明您的心情?您如何調適、面對?

答:在這一兩個月處理核二螺栓事件的過程中,我確實有許多感觸,不過可能不能完全針對您的問題來回答。

5月23日下午未能順利在委員會報告,在之後的執政黨黨團記者會我一時情緒激動,有些媒體說是因為我受到委屈,事實上我是為了核能專業人員長期以來遭遇到的誤解、核能議題的泛政治化以及溝通上的困難感到難過。

我一再強調溝通的重要性,但也充分感受到溝通的困難,尤其核能專業訓練強調的是保守與嚴謹,因此要一個受過核能專業訓練的人「用民眾聽得懂的語言」來溝通,講起來簡單做起來卻很困難。

核能專業資訊的通俗化本來就有其困難度

以這次事件為例,原能會的「核二廠1號機反應爐支撐裙鈑錨定螺栓斷裂事件安全評估報告」公布在網站上,可以說是事件處理的精華(以專業人員的角度),可是民眾看到的第一個反應一定是:「好專業喔」,接著就不會往下看了。能不能把它改寫成民眾看得懂的語言呢?

在網頁上有另一份「核二廠1號機反應爐支撐裙鈑錨定螺栓斷裂事件問題與答覆」,理論上應該要扮演這個角色,但是以目前的內容來看,我相信還是沒有辦法達到這個目標。其中的困難不只是語言表達的技巧,也有語言解讀邏輯上認知的差異。

「確保安全」背後是有很多專業上的依據

這段期間常有立委質詢我「如何保證安全」,我們在專案報告的文字上也常會提到「確保安全」。我們的「確保安全」背後是有很多專業上的依據;每一座核電廠都有一份「終期安全分析報告」(FSAR),總共將近20大冊,厚度疊起來大概有一個人高度。內容包括所有安全相關的設計基準、系統描述、安全評估方法、評估結果以及逐條驗證與法規和國際規範的符合度,裡面也有一章明確規範電廠安全運轉的條件,以及在超出運轉條件時必須採取的措施等。

專業的保證才重要,不是「人」的保證

FSAR在電廠申請運轉許可時就是很重要的文件之一,也會經過嚴謹的審查,在核准運轉之後就成為「確保安全」的重要依據。國內的核電廠每隔10年還有一次整體安全評估,除了根據10年運轉歷史來確認或更新FSAR內容外,還要加上老化分析和老化管理。在運轉過程中有任何設計變更或事件,也都是以它為依據,確認變更工程或事件處理完成後能恢復到原來的設計基礎或比原來更安全,這些條件再加上嚴謹的國際規範才是「確保安全」的依據。

這次事件的處理也是同樣的理念,所以「保證安全」和「確保安全」表面上文字是類似,可是立委要求的卻是「人」的保證;媒體上又有人質疑「個人」無法保證,從專業的角度來看,這種爭議其實不具意義。

原能沒有允許所有螺栓有2.5mm裂縫還可運轉18個月

有關「與廠同壽」的認知差異。昨天我看到某雜誌給立委的一份問卷調查,其中問到是否認同我有關「專家審查都同意核二廠即使所有螺栓都有2.5mm的裂縫,仍可運轉18個月,安全無虞」的說法。這份問卷顯然也是誤解我的講法。

原能會的審查委員要求台電作的安全分析之中有一項,是假設所有螺栓存在有2.5mm裂縫的情況下,在運轉的過程中受到最保守假設條件產生的交變應力作用,所造成最大的裂縫成長速率不會使裂縫在18個月內成長到臨界裂縫的長度,因此在這一項分析是保障繼續運轉18個月(一個燃料週期)安全的依據之一,這並不表示原能會可以允許所有螺栓都有2.5mm裂縫還可運轉18個月。

事實上,這次事件中有4根螺栓檢測到裂紋顯示,台電仍然被要求更換這4根螺栓,這個例子顯示一項專業工作如果用一般的語言描述,卻可能產生截然不同的認知。類似的例子太多了,我再次強調,加強溝通以獲取民眾的信任是原能會的目標,也是所有政府機關共同的目標。即使有困難,我們仍然必須盡最大的努力去克服。
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Last modified:2012-08-28 14:32:05 by nicenter Powered by TadBook2
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