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世界各國後端營運的公眾溝通

3 世界各國後端營運的公眾溝通

文‧ 編輯室


所有的溝通都是雙向的,要與利害關係者(stakeholder)存有良好的溝通則需要他們自最初就一同參與,而溝通的心態必須是「與(with)」利害關係者溝通,而不是「向(to)」他們溝通,這也意味著與利害關係者需要自過程一開始即進入一個「對話(dialogue)」的狀態,這樣的方式可從對方的角度來理解問題,有助於達到良好的結果。由於核能發電所產生的放射性廢棄物衰變期長,必須要找尋適當的場址建立最終處置場,並替這些放射性廢棄物進行長時間的控管;但由於「鄰避現象」,即「不要在我家後院(Not in my backyard)」,大多數的居民都不歡迎這些具有「不受歡迎特質」——如核電廠、核廢料貯存場、焚化爐、掩埋場、監獄等,具有增進全民福祉,卻需由當地居民承受設施建造、營運時所帶來的外部成本的鄰避設施。

經濟合作暨發展組織核能署(OECD-NEA)表示,深層地質處置場是處置用過核燃料最安全、實用、有效且符合道德的方式,將其自地表轉移至地層深處,利用地層穩定性的優點,可比在地表安全貯存的時間還要長。而在找到適合的場址之後,該如何與當地居民溝通,不只核能署,就連國際原子能總署(IAEA)、美國核能管制委員會(NRC)、多數研究機構與大學等單位都有發布相關的文件,也有不少國家在相關法案中詳細界定了民眾有準確、即時了解的權力,在展開相關核能建設計畫時必須與民眾進行溝通。根據核能署公布的相關文件,要進行「有效」的公眾溝通前,需要先設立溝通的範圍與目標,確立要傳達的中心訊息,遇到技術性的主題則針對不同的群體提供其所需要的資訊,並選擇適當、有效的溝通管道與工具,有效的傳遞訊息,以提升對方的理解程度;另外,還需視需要建立如溝通平台等的方式,讓通訊效率得以實現與衡量,促進利害關係者之間的信任與交流。

而若要增加溝通成功的機會,在整個過程中資訊必須公開透明,提高利害關係者「整體」的信任(即便少數特定參與者的信任度下降),確保選址結果與安全相關的資訊可輕易取得,供後代子孫參考,以及提升利害關係者對技術方面的理解等。欲確保溝通的「有效性」則有許多種方法,例如簡單的詢問聽眾對問題的回答是否滿意;而在公眾集會總會有些聽眾不願舉手發言,這種情況則可通過發放問卷表格的方式,供聽眾提供意見,使用網路(社群軟體、論壇討論等)則屬於可增加收到回覆,並評估溝通是否有效的方式。如今有越來越多人開始關注溝通的重要性,這也導致執行機構、管制機構與國際團體等組織所做的努力也跟著有所提升;且由於利害關係者多種多樣,意味溝通者需要採用特定的、有針對性的方式,與利害關係者溝通,最重要也最有挑戰性的雙向溝通則存在於「專家」與「一般民眾」之間。而至今更需要面對的則是如何與「下一代」進行更深入的交流,加強相關教育與知識傳授,落實公眾溝通。

清楚設定溝通對象、溝通目的、溝通方式,以及找尋合適的成員組成溝通小組,可以有效的提升溝通品質,但也有因素可能直接影響到溝通結果。根據中華經濟研究院一項研究顯示,補償金、設置決策程序、設場(廠)者的被信任度、公平性、設施本身需求度、社會壓力、公民責任心、社會經濟等因素均會影響核能後端營運的溝通。研究中提到,補償制度是最早用來解決設置鄰避設施所產生的問題的制度,利用提供適當的補償能提高當地居民對設施的接受程度,來增加設置的成功性。但是,像是放射性廢棄物最終處置場、中期貯存場等具有風險的設施,其補償的效果較差、若處理不當甚至會有反效果出現。有國外研究顯示,具有公民責任感的居民將發放補償金視為一種賄賂的方式,導致更大的反彈,如德國Bergkamen 市;另一方面,瑞士Wolfenschiessen 放射性廢棄物處置場的實例也發現當地支持度因補償金的提供反而下降,直到金額提高至某一更高金額後支持度才又大幅提升。另外,補償金也有可能伴隨道德風險,如我國烏坵個案尤其明顯,民眾在烏坵被列入優先調查候選場址後,由於鉅額回饋(因當地人口非常少,每人平均下來所得到的賠償金額較高)的預期心理下而將戶籍遷至烏坵,當地人口一夕爆增數倍但卻與實際常住人口數不符,因而產生幽靈人口的問題。



再來,鄰避設施本身的「特質」會影響補償是否有正面的效果。設施本身具有的風險以及居民對該設施的風險認知,都會對溝通結果造成影響,如果是認知風險越高的設施,居民則越排斥,鄰避現象也會相對較嚴重;而核子相關設施就因為居民認為風險相對較高且會影響下個世代,普遍支持比率都較其他鄰避設施低,除了補償之外應搭配其他的配套措施。另外,由於風險認知較為主觀,不易改變,僅能加強宣導與溝通,這也是較為困難的部分。設置設施的決策程序也會影響到溝通的結果,設置過程中若無居民參與則會導致居民認為「被排除」的心理,更不願意接受。在設置過程中讓當地居民參與可增加設置決策程序的彈性,有利於雙方之間的協商,提升設施設置成功的機率。而設施本身的需求度也與支持度相關,若居民認為該項設施沒有興建的必要時,當然不會有動機去支持。

這份研究也顯示,居民對設場者的信任程度是影響協商過程與設置成功與否的關鍵因素之一。若居民對設場者存有不信任的心態,將會對雙方的溝通與協商產生負面的影響;相反的,若居民越信任管理者則接受度越高。設施設置過程與決策所涉及到的公平性層面——如設置過程的公平、設置結果的公平、補償方式的公平等,都會影響到溝通的結果。至於公民責任心的部分在前文有稍微提到,公民責任心指的是居民因鄰避設施的設置可增加全民福祉而自願去做的利他行為,因此有些居民在無補償金的情況下仍贊成興建;但若是因提出補償金而產生排擠效應,將原來的效用排擠掉,反而會造成居民不願意支持設施的興建。

另外,社會內部的壓力對居民在做個人決定時也有一定程度的影響力。考慮到有社會壓力的情況下,居民個人所做出的決定並不會只看自身的福利,而是會考量到其他人的意見,這也會影響到居民表達自我意見的意願。而像是居民的所得、教育水平、性別與職業等的社會經濟因素也會間接影響到居民對是否興建鄰避設施的支持度。由上述因素可見,在後端營運方面的溝通實為不易,國際間不少溝通失敗的例子,多數都是因為決策過程不夠透明、民眾參與程度不夠且對主事者信任度不足所致,而這些國家也特別針對這些問題來進行改善。在一次國際原子能總署舉辦有關放射性廢棄物最終處置的國際研討會中,分組討論的其中一位瑞士籍的主持人針對放射性廢棄物最終處置的溝通議題,表達了「技術人員所進行的溝通最為有效」的看法,尤其是那些擁有適當的培訓經驗與專業支援的技術人員,但如何避免使用技術用語、專有名詞與過多的數字、數據,是很重要的。

設場者與管制機構則應試圖認真傾聽民眾的疑慮,回答他們的問題,而不是拋出過多的文件與檔案來淹沒民眾。此外,管制機構也需要避免被視為設施的「助長者(promoter)」,管制機構自早期就介入執行管制,以及有管制機構監督的選址程序,已被證明是一種富有成效的方式,而管制者需擁有足夠的資源與能力,來履行管制機構的責任與義務。總括來看,利害關係者關心的就是處置場的安全性、處置場對當地社會與國家經濟和福祉的影響、房價、工作機會、公共建設、競選活動(對從政者)等;而設場者需針對不同的族群來回應,並傳遞一些實質的訊息,如放射性廢棄物的存在已是無法改變的事實,必須要替其找尋安全的處置地點進行管理;中期貯存無法當作最終處置,且最終處置是安全、永續的解決方法,目前國際間也有多個國家開始著手建設;與天然輻射源和放射性落塵的輻射劑量相比,預計自適當的廢棄物處置場所產生的輻射劑量可說是微不足道;不要為後代子孫留下未解決的廢棄物管理問題,這也是國際間非常強調的一項原則,而最終處置可解決這項問題等。

另外,利用教育活動來正確地傳達「什麼是輻射」,降低民眾對「輻射」的疑慮,設場者與監管單位需要不間斷地提供準確、即時的訊息來增加民眾的信任等,都可增加公眾對處置場建設的理解,這也是雙方的「溝通」是否能成功的關鍵,也是現今使用核電的國家在最終處置場議題上與民眾進行溝通的重點。

資料來源:
1. OECD-NEA. “Communication on theS a f e t y C a s e f o r a D e e p G e o l o g i c a lRepository.”
2. IAEA.“Safety of Radioactive WasteDisposal (Conference Proceedings).”
3. IAEA. “Stakeholders Involvement inRadioactive Waste Management.”
4. US NRC. “Communicating the Safety ofRadioactive Waste Disposal Facilities.”
5. Radioactive Waste Management Agency(Lithuania). “Communication AboutRadioactive Waste Management.”
6. 中華經濟研究院《補償對鄰避現象的影響—以烏坵放射性廢料場址為例》

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Last modified:2018-05-02 15:10:05 by nicenter Powered by TadBook2
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