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歐洲公眾參與放射性廢棄物 管理的經驗

12 歐洲公眾參與放射性廢棄物 管理的經驗

文‧ 編輯室


2015年,歐洲委員會聯合研究中心(JRC)發布「 公眾參與歐洲原子能共同體計畫與放射性廢棄物管理經驗 」 的科學與政策報告。報告簡要介紹公眾參與歐洲原子能聯盟(Euratom)的計畫與放射性廢棄物管理情形、理論、方法與經驗。本文主要介紹在Euratom計畫與放射性廢棄物管理方面,公眾參與有關政策制定、政策設計、執行過程與資源配置的經驗。

放射性廢棄物管理(RWM)由於放射性廢棄物的特殊性,一直存有爭議。過去許多國家的RWM 機構在 RWM 計畫--特別是選址方面--缺乏與公眾進行溝通。現在的政府意識到公眾與當地的參與對任何RWM政策、計畫都至關重要。自2000年起,Euratom框架計畫(FP)就致力於在公眾與當地參與RWM方面提供政治關注與經濟支持。這份報告提供致力於改進公眾參與RWM的一般注意事項。



政策制定的經驗
1. 公眾與當地社區在兩個主要方面參與RWM:一是參與國家政策與計畫制定的政策層面,二是計畫階段的執行層面;
2. 公眾與當地社區應參與國家RWM方面政策與計畫的制定,而不僅僅是參與具體計畫的實施;
3. 公眾參與時期越早,越有利於整個決策制定程序;
4. 當地社區早日參與到決策制定程序對RWM非常重要。因此,國家與當地地區對於RWM 的論證要同時進行,並且越早進行越好。

政策設計的經驗
1. 國家政策應當在法律法規問題、法律法規框架執行、監測與控制,以及所有經費的投入方面,明確各政府機關的角色與責任;
2. 國家政策應明列公眾獲取的資訊與參與的程序;
3. 公眾與當地社區的參與應該定期、常態性的進行,而不是偶然、零星的活動;
4. 在政策設計的經驗中,非常重要的一點是國家法律框架是否經由法律法規讓公眾與當地社區參與RWM 決策制定的程序;
5. 由於歐盟成員國很多,因此公眾參與的性質、程序與工具因成員國不同而有差異,正式或非正式參與的細節正在討論之中。

執行程序的經驗
執行程序包括各個國家與地方的、國家與非國家參與者展開的一系列相互活動,主要包括3個方面:中央-地方層面的權力分配(政府間關係);地方機構與委員會的建立;決策制定的各個階段(分階段決策)。
1.政府間關係
(1) 當地社區應被賦予權力自願參與或不參與選址程序;
(2) 當被賦予(正式或非正式)否決權時,當地社區會認為其在對話與決策中處於重要的參與者地位,因而更願意參與選址;
(3) 當地的參與要持續到選址階段以後,例如在進行安全管制監測方面的決策制定時,要結合國家與當地參與者的想法;
(4) 促進或阻礙參與的重要因素之一是信任,當地社區與公眾普遍對國家RWM、核能產業以及中央政府組織持有懷疑態度。
2.地方合作
(1) 經由地方委員會或「地方合作夥伴」建立更為結構化的方式,改善地方參與情況。地方機構應包含瞭解當地框架結構的個人、組織,因此,要從廣大民眾、管制機構、執行者中,選出、召集一些當地代表、地方經濟參與者、工會與社區代表。管制機構與執行者要特別注意參與其中,提供資訊並回答問題。
(2) 建立機制確保各方代表均參與其中,並保持他們的投入平衡。不過,很難確定什麼是「代表」, 以及選擇誰作為代表。
(3) 在決策程序的早期階段就應建立地方合作夥伴關係。
(4) 執行程序的最終目標不一定是做出一個決定,最重要的成就是參與者之間能夠相互學習。
(5) 地方合作夥伴可以執行多個任務與活動:
① 制定當地對計畫的要求;
② 選址過程中進行研究與分析;
③ 選址後的後續行動;
④ 收集不同觀點的資訊;
⑤ 瞭解專業可用資源;
⑥ 告知公眾討論情況與主張建議;
⑦ 在地方層面領導與建立對話機制;
⑧ 與地區與國家層面進行對話並告知情況;
⑨ 爭取沒有表達意見的大部分人群;
⑩ 訓練成員等。
(6) 當地機構可以得到外部專家的支持,提供當地代表的結論,使得當地政治人物能夠充分準備,與政府機構開展對話。
(7) 地方委員會可能會面臨一些重要問題,包括:
① 地方委員會如何營運,其規則與組成;
② 確定地方委員會結構與組織的法律條文;
③ 地方委員會成員與領導的選擇;
④ 在廢棄物生產者、處置者與管制者中,地方委員會處於何種角色;
⑤地方委員會如何能代表地方社區人們的意志;
⑥ 地方委員會如何告知地方人民資訊,並接收建議;
⑦ 採取什麼方法可以驗證地方委員會行動是否具有代表性,或地方是否支持與同意地方委員會活動。
3.分階段決策
(1) 決策過程應在各個階段進行結構化處理。經由在國家與地區層面進行討論,明確各個階段情況,確定計畫的發展狀況,確定「進行」 與「不進行」下一步計畫的標準。在每個階段的末期,應當預測到可能出現的一些情況 ,避免計畫最終失敗。
(2) 分階段逐步決策的每個階段程序,可以允許地方政府仔細考慮對計畫每個階段的參與情況。明確計畫的階段、轉折點、各個參與者的角色與規則十分重要。當地社區還應該享有阻止或改變決定的權利。
(3) 下一代人也有權重新考慮前人的決定。

資源配置的經驗

在政策論述中,資源通常包括用於形成與執行政策的實質資產與無形資產,如資金、人員、人才、經費、設備、知識與資訊、領導、能源、時間等。Euratom計畫出現的資源問題具有兩個特點,一是資源能力建設,二是資源補償。

1.資源能力建設
(1) 公眾參與的計畫發展與計畫實施在很大程度上取決於資源的可用性。
(2) 資源不僅僅是資金,還包括知識、經驗、時間等。
(3) 中央與地方政府、非政府組織(NGO)應該提供充足的財政資源。當地社區必須獲得財政支持,使其有充足手段告知涉及的公民,但給地區提供的財政支持應該與執行者的財政支持相互獨立。充足的資金不僅可以引導當地正確參與計畫,也能引導NGO 等其他成員加入。
(4) 資訊是非常重要的資源,參與者有權獲知足夠的資訊,掌握 RWM 的複雜性。
(5) 當地參與者需要建設自己的能力,進入與國家決策者之間的公平對話中。因此,當地應藉由財政手段向專家請教。
(6) 一旦當地經由正式或非正式程序參與國家的政策與規則決策中,當地參與者必須知道參與國家政策程序的切入點。
(7) 對當地社區與 NGO 來說,如果希望參與到計畫過程中,其能力建設就顯得尤其重要。地方參與和NGO參與不同,可能會由於缺乏理解專業技術知識、組織能力、溝通技巧等特定的組織與個人,在參與計畫時受到限制。
① 物質資源對當地的能力建設十分重要;
② 地方參與者經由不同地區的交流,可以互相學習經驗;
③ 同一個國家經常缺乏各個社區相互交流的資訊網絡,因此應該建立平台,幫助各個社區進行內部交流,分享相似問題與解決經驗,還可能影響國家決策。
(8) 對利益相關者來說,時間是特別需要掌握的問題。
(9) 要為當地參與者保證充足的時間,展開對話,建設投入。然而,這個過程比較漫長,可能使得利益相關者漸漸失去興趣,以及一些個人撤離計畫。
2.資源補償或區域發展政策
(1) 承擔 RWM 的社區通常會獲得福利。
(2) 經濟補償可能會快速獲得當地的肯定答覆,但是也可能會導致當地不去考慮長遠發展戰略。
(3)補償不能帶有「 賄賂 」 的功能。
(4) RWM 政策應被當地社區包含在更廣義的社會經濟發展戰略中,這樣承擔 RWM 設施的地區才會持續發展。RWM 設施的選址要考慮到當地的長期發展戰略計畫,包括基礎設施、就業等,RWM設施要能帶動當地經濟發展。

資料來源:
2015-10-29 中國核網,http://realtime.xmuenergy.com/newsdetail.aspx?newsid=114314
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Last modified:2016-01-07 11:08:59 by nicenter Powered by TadBook2
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